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浅析民事执行权配置方式的构建

  发布时间:2014-07-22 15:43:12


论文提要:

长期以来,学理界和司法实务界一直未对民事执行权的相对独立性提起足够的重视,通常将其纳入民事审判权的内涵之中。近年来,随着民法理论的发展的相关理论研究的深入,“审执分立”理论得到了越来越多的关注和承认。但在私权通过司法权得以实现的过程中,几乎都会遭到阻碍,这些阻碍按照原因可以分为:制度性障碍和非制度障碍。笔者认为,民事执行权的障碍应通过权力的科学配置和构建民事执行体制进行解决。本文试图从分析民事执行权的独立权入手,提出民事执行权配置和执行体制的基本构想。全文共8252字。

关键词:民事执行权  民事执行权配置

一、民事执行权与民事审判权的差异性

(一)性质不同

民事执行权在本质上是一种带有强制性质的权力,而民事审判权本质上是一种以事实和法律为根基的判断权。在我国,审判权是作为司法权重要组成部分而存在的。民事执行权的行使通常发生在审判权之后,其发生的目的在于通过强制义务人履行义务,以实现权利人的权利。民事执行权的主要内容是通过强制措施以实现执行目的。这里提到的强制措施不仅体现在对财产的强制,也体现在对被执行人人身和自由意愿的强制。在执行程序的进行中,被执行人不仅要被动接受执行机关的执行行为,而且还要主动配合执行机关的某些特定的行为。可见,民事执行权是其他民事权利的重要保障,强制性是其最突出和最本质的特征,而民事审判权最本质在于判断权,这也是民事审判权和民事执行权的本质差别所在。

(二)价值取向不同

公正和效率为民事审判权和执行权共同的价值目标,但这两大价值目标在这两种权力的重点不同。因民事审判权最基础在于判断权,所以,公正为审判权的首要价值取向,相对于公正而言,效率只能是第二位的价值目标。民事执行权作为一种保障民事权利实现为目的的权力,效率应是其首要的价值取向。

(三)权力运行方式不同

民事审判权的运行方式可分为对向性和中立性。所谓对向性,指的是权力运行受双方当事人程序参加权的影响和制约。美国学者富勒曾经指出:“使审判区别于其他秩序形成原理的内在特征在于承认审判所作决定将对之产生直接影响的人能通过一种特殊的形式参加审判,即承认他们为了得到对自己的有利决定而提出证据并进行理性的说服和辩论。”1既然民事审判权需要双方当事人的参与,那就要保证判断的公正性,要保证双方当事人参与的平等性。相比较而言,民事执行权的运行方式则具有单向性,因为该种权力的运行基础是以当事人之间的实体权利义务已经得到明确为前提的,在执行权的运行中,享有实体权利的一方当事人是受权力保护者,而负有实体义务的一方当事人是单纯的受权力强制者。执行实施权以偏向享有实体权利的一方当事人的立场运行,无须在双方当事人之间保持中立。

二、民事执行权配置的基本涵义

所谓民事执行权的配置, 是指依照一定的规则,在司法机关、相关人员之间分配和布置民事执行权的过程。这种分配与布置, 包括两个部分:一是从国家权力角度进行分配和布置,赋予特定的国家机关民事执行权;二是从民事执行权自身,将不同内容的民事执行权分配给不同的机构或人员行使。通过这两个方面的分配与布置,民事执行权得以顺畅的运行,最终使民事权利得以保障。

在我国, 人们一般将第一部分的分配过程称为民事执行权的配置2,而将第二部分的分配称为民事执行权的再分配3。笔者认为,对于民事执行权的配置应全面考虑,只有同时从上述两个角度同时考察,才能全面理解民事执行权配置的具体含义,才能确保民事执行权的顺畅运行,最终实现民事执行的价值与功能。因此, 在本文中,笔者取最广泛意义上的民事执行权配置的概念。

三、民事执行权配置的理论基础与价值目标

(一)民事执行权配置的理论基础

民事执行权本质还是一种权力,其分配与布置应以权力的性质和构成为理论基础。笔者已在上文提到,民事执行权性质带有强制性,其既带有司法权的特征,还具有一些行政权的特征,其执行内容为具体的民事裁判,换句话说,其是由执行裁判权和执行实施权两种权力构成的复合性权力4。应当说,民事执行权的基本特征, 揭示了民事执行权的本质与规律。这些特征成为了民事执行权配置的理论基础和基本依据。

(二)民事执行权配置的价值目标

民事执行权的配置,是民事执行权运行的前提和基础。如果民事执行权配置不当,必然会影响民事执行权的顺利实施。只有使民事执行权的配置合理化、科学化,才能构建相对完美的民事执行体制,相对科学的民事执行体制是克服民事执行程序中存在的各种制度性障碍和有效解决“制度性执行难”问题的重要基础。

    从理论方面考量,民事执行权配置不当,主要分成三种:一是民事执行权的配置与民事执行权的性质不能对接,导致权力运行的实际程序不能按照权力运行自身规律的方向去发展。比如:忽视民事执权性质的独立性与综合性,将其单纯的认为是司法权或者行政权。二是从民事执行权的自身结构看,将裁判权与执行实施权两者相割裂,使之不能顺利对接。三是民事执行权的配置过度集中,混淆裁判权与执行实施权的界限。比如:由同一机构甚至同一人员行使裁判权和执行实施权。

从总体上看,上述三种民事执行权的不当配置必然导致民事执行程序不能顺利进行,影响民事执行权价值和功能的实现。具体来说,第一种不当配置主要是权力运行程序不畅,民事执行的效率和公正价值都无法实现,司法实践中引发的后果就是民事执行机关案件积压情况严重。第二种不当配置会导致执行效率低下,执行当事人或者利害关系人难以寻求有效的救济,因而对执行程序的公正性产生质疑。第三种不当配置会导致执行程序缺乏透明度和公开性,权力运行缺乏必要的监督和制约,民事执行的公正性遭到破坏,权力滥用问题严重,腐败易于滋生。就我国现行民事执行权的配置情况来看,同时存在第一种和第三种不当配置5,因此民事执行体制和程序中的问题较多,而且民事执行难中制度性障碍占相当比重。因此,正确认识民事执行权配置的价值取向是为了防止民事执行权配置中的不当倾向,避免由于制度性障碍所导致的“执行难”的重要前提。民事执行权配置的科学化、合理化的最终目的是实现民事执行程序的价值与功能,且民事执行权的配置是民事执行体制构建的基础。因此,作为民事执行基本价值目标的效率和公正价值理应成为民事执行权配置的基本价值目标。公正与效率是正义的两个维度,它们是法治社会不可或缺的重要价值目标。在法治社会中,公正与效率虽然具有各自的特性,但是两者地位同等重要。不同的法律制度应根据其目的、任务、功能等对公正和效率两个价值进行平衡和考量。

1. 效率优先是民事执行权性质与功能的基本要求。因为,当事人之间争议的法律关系是由审判机关行使国家司法权加以确定的,当事人之间的实体权利义务关系的公正性已经通过正当的审判程序得到保障。对于实体权利义务关系公正性的争议,也不应当也不可能通过执行机构行使执行权来解决。所以,民事执行程序的任务是以最迅速、最经济的方式实现裁判文书的内容,但它并不能通过采取强制性的执行措施实现的债权是公正的债权。也就是说,公正已不是民事执行的首要价值目标,效率才是民事执行的首要价值目标。

2.效率优先是实现民事审判公正性的客观需要。公正必须实现才有现实意义。即使经过民事审判,法院对当事人之间的权利义务关系作出了公正的裁判,如果债务人拒不履行裁判确定的义务,债权人的债权不能实现,这种裁判结果的公正性也是毫无意义的。因为债务人不履行义务,债权人的债权没有实现,就不能说纠纷已经得到最终解决,审判的公正性最多也只能说是理论状态的,没有任何现实意义。在民事审判中实现的公正,只有通过民事执行才能成为现实的公正。正是在这种意义上,有人将不能得到有效执行的裁判戏称为“法律白条”,这是非常形象的。然而,公正不但要实现, 而且应当高效地实现,因为“迟来的正义是非正义”。民事执行不但要实现审判程序确定的公正,而且应尽可能以迅速、廉价、恰当的方式实现这种公正。如果民事执行效率低下, 费用高昂, 方式方法不当,不但不利于保护债权人的合法权益,甚至可能损害债务人的合法权益,最终损害国家司法权的权威性和公正性。因此,在民事执行中实行效率优先原则,是实现审判程序公正性的客观要求。当然,民事执行应当实行效率优先,并不等于说公正不是民事执行的价值目标。事实上,公正同样是民事执行的重要的价值目标,因为只有通过一定的公正合理的程序实现的效率,才是具有正义性的效率。只是在民事执行制度中,相对于效率而言, 公正处于相对次要的地位。总之,民事执行权的配置应当以效率和公正作为基本的价值目标,同时在效率与公正的关系上,应当以效率优先。

四、民事执行权配置的基本原则

民事执行权的配置应是相互独立而又存在制约,相对独立但又不绝对割裂。

(一) 相互独立而又存在制约。首先,既然民事执行权是一种相对独立的国家公权力,那么行使民事执行权的机关就应具有相对独立性,而不能成为其他公权力行使机关的附属。其次,既然民事执行权是一种权力,那么根据权力易被滥用的特性,民事执行权的行使应当接受约束,以防止其被滥用而损害执行当事人的合法权益。

(二)相对独立但又不绝对割裂。首先,民事执行权是由几种不同性质的权力所组成,这些权力各有其独特的运行规律,因此这些民事执行权的组成部分应当配置给民事执行机关内部的不同机构或人员, 使民事执行权的各种组成部分相对独立,确保它们各自独立地按其规律运行,而不过于集中或者相互干扰。其次,尽管民事执行权各个组成部分有相对独立性,但是它们均是民事执行权的构成要素,在配置这些组成部分时应考虑其之间的有机联系,不可将其绝对割裂。较理想的民事执行权配置方式是:在国家权力构成的层面上,国家应设立专门机关行使民事执行权,而且行使民事执行权的机构应由其相对的独立性;在具体行使层面上,民事执行权的不同组成部分应分别由相对独立的民事执行机关内部的不同机构或者不同人员行使。

上述民事执行权配置方式的优势是: 1.充分体现了民事执行权的独立性、综合性。民事执行权由国家专门机关行使, 体现了民事执行权司法权和行政权的双重特性; 2.符合民事执行权的基本构成。执行裁判权、执行实施权等分别由不同的机构或者人员行使, 与民事执行权的构成规律相适应; 3.有利于提高民事执行程序的运行效率。通过保持民事执行权行使的独立性和完整性,尤其是将裁判权和实施权统一在独立的国家机关之内, 既有利于保护执行当事人的合法权益, 又提高民事执行的效率。

五、关于我国民事执行权的配置方式

民事执行权的配置方式与民事执行的体制关系密切,配置方式是体制建立的基础并对后者起决定性作用。上文提到民事执行权的配置分成两个部分:一是从国家权力角度进行分配和布置,赋予特定的国家机关民事执行权;二是从民事执行权自身,将不同内容的民事执行权分配给不同的机构或人员行使。通过这两个方面的分配与布置,民事执行权得以顺畅的运行,最终使民事权利得以保障。其中, 第一部分的民事执行权的配置直接决定民事执行机关的性质,第二个部分的民事执行权的配置直接决定民事执行机关的内部机构设置和人员配备。这两个部分在民事执行权配置这个问题中的地位同等重要,这两部分的问题得不到解决必然导致民事执行程序运行不顺畅,在司法实践中就会造成“民事执行难”的问题。基于上述问题,民事执行权的配置就成为了民事执行理论研究的热点。研究者们试图通过合理方式对民事执行权进行配置,以图构建科学的民事执行体制,破除“民事执行难”这个难题,提高民事执行的效率,实现民事执行效率性和公正性的有机统一。然而,由于这个问题本身的复杂性,研究者们在一些问题上不能达成一致意见。其中,法院在执行程序中的作用以及执行裁判权如何配置的问题就成为民事执行权配置中的核心问题,下面笔者就上述两个问题进行具体分析:

( 一) 法院在民事执行体制中的作用

在理论界, 关于民事执行权的配置和民事执行体制的构建, 人们主要有以下四种主张和意见。1.设立专门的执行法院。有人主张在现行审判法院之外设立专门的执行法院, 内设执行庭和执行事务审判庭,现行的法院不再行使民事执行权62.由行政机关行使民事执行权。其中又有几种不同的具体主张。一种意见主张与刑事执行权的配置保持一致, 将民事执行权配置给司法行政机关,由司法行政机关负责民事执行事务7)。另一种意见主张将民事执行事务交给公安机关完成(8)3.由法院行使民事执行权。绝大多数的人主张,从我国的法律传统以及民事执行的实际需要来看,民事执行权还是应当配置在法院,以便于法院裁判执行程序中发生的纠纷,提高民事执行的效率,但执行人员和审判人员在资格要求等方面应当有所区分。4.由法院和行政机关共同行使民事执行权。有人主张执行实施权从地方法院分离出去,分别设立执行局、执行分局、执行支局等执行机构,专门行使执行实施权, 但国家执行总局仍设在最高人民法院, 执行裁判权仍由法院行使。还有人主张执行命令权和执行裁判权保留在法院, 执行实施权交给政府行政机关行使(9)。从上述各种观点的介绍中可以看出, 在民事执行权的配置和民事执行体制构建问题上, 部分学者主张法院从民事执行程序中“分离”, 但“分离”的具体方式各有所不同:第一种观点认为应将民事执行权完全交给行政机关行使,另一种观点认为仅将执行实施权交给行政机关, 法院保留执行裁判权。但上述观点的所基于的理由有共同性: 1.有利于保持法院的中立地位。有学者认为, 法院应为裁判者,应以中立的身份对当事人之间的权利义务关系作出裁判,而民事执行只实现债权人一方的利益。由法院行使民事执行权,与法院的中立地位不符; 2.有利于执行权分离制约。有学者认为,只有将权力分离才能有效制约,才能使法律的公正价值得以实现。法院既具有执行裁判职能又行使执行实施权,不利于分权制约目的的实现; 3.有利于将权力行使纳入法律轨道。有学者认为,执行实施权带有行政性,由司法机关行使行政权力缺乏法律依据; 4.有利于完善执行救济制度。在民事执行程序中,在法院既是裁判者,又是实施者,当事人的执行救济权可能无法实现,司法公正也就成为一句空谈。

笔者认为,尽管民事执行权具有相对独立性,从理论上层面上看既可设立专门机关行使该权利,也可以将其交给行政机关或者司法机关行使。但是,从该权力的性质、构成及其运行特征来看,将民事执行权配置给法院行使更为妥当。其理由如下:

1.全世界各国、各地区的民事执行权的行使都与法院相关。纵观世界各国各国司法体制,民事执行权的配置有两种基本方式:一元制和二元制。一元制就是由单一机关行使民事执行权;二元制就是由两个机关共同行使民事执行权。但无论是实行一元制还是实行二元制的国家或地区,民事执行都与法院有紧密联系,至少没有法院作出的执行命令,执行程序就不可能启动和运行。这种民事执行与法院相关联的普遍性绝不是偶然的,而是民事执行自身性质和运行规律的体现。

2.由法院作为行使权力的主体与民事执行权的性质并不矛盾。正如上文所述,民事执行权是一种综合性的权力, 其兼具行政权和司法权特征。由法院行使这种综合性权力, 与法院的中立性并没有矛盾。因为,认为法院只能行使司法权的理论并不存在。在德国、日本等国家,法院不但负责对不动产及债权等财产的执行,而且还有监督执行程序的职能,这种监督权就带有行政权的性质。

3.由法院行使民事执行权,能够保证执行程序效率价值的实现。在民事执行程序中,几乎都会产生争议。这些争议既有实体上的, 也有程序上的。无论是哪种性质的争议,都应由专门机关作出裁决。如果执行实施机构与执行裁判机构相分离,那么执行裁判和执行实施之间就不一定能顺利对接。假如民事执行权按照上述方式配置必然不利于民事执行程序的进行,而且会增加执行成本,最终降低民事执行程序的效率。

4.由法院行使民事执行权,并不会削弱执行监督和权力制约的效果。将民事执行权配置在法院,只要执行机关内部机构设置和人员配备合理,并不会产生有人所想象的权力滥用或者无人监管的问题,执行监督与权力制约的效果同样能得到保障。当然,民事执行权配置给法院,必须在民事执行机关内部实行分权制衡,实现执行裁判权和执行实施权等的合理配置。

(二) 执行裁判权的配置方式

为了确保民事执行程序的顺利运行,形成民事执行程序中有效的监督与权利制约机制,提高民事执行的效率,确保民事执行的公正性,人们普遍认为,应将执行裁判权和执行实施权分开配置。但是,在具体操作层面,有许多问题需要解决:如执行机构内部如何分权的问题上,目前理论界还存在较大的争议,在司法实践中存在着不同的做法。在目前的实践中,民事执行权的配置方式可分为三种基本类型: 1.执行裁判权和执行实施权配置在同一民事执行机关之中。即在同一民事执行机关内部设立执行裁判庭、执行实施庭等机构, 分别行使执行裁判权和执行实施权; 2.执行裁判权和执行实施权在上下级民事执行机关之间分配。其基本思路是:基层法院执行中的扩张性裁判权由中级法院行使;中级法院受理的执行案件,除法律有特别规定外, 一般交由基础法院执行。也就是说,基层民事执行机关主要行使执行实施权和部分执行裁判权,中级民事执行机关主要行使重大事项的执行裁判权。这样,执行裁判权和执行实施权在两级民事执行机关进行分配,故简称“两级分权”10;3.执行裁判权与执行实施权分开配置。其具体做法是,设在法院的民事执行机关(执行局)仅行使执行实施权,执行裁判权由同一法院专门设立的执行裁判监督庭行使,但执行裁判监督庭并不属于民事执行机关(执行局),而是与其他审判业务庭相并行的业务机构。上述三种民事执行权的配置方式,各有其道理。但是,笔者认为,合理配置民事执行权权,其核心目标是形成民事执行中的有效监督与制约,确保民事执行程序价值与功能的实现。如将执行裁判权与执行实施权分开配置,在此前提下保持该两种权力之间比较顺畅的衔接就存在相当大的难度,最终影响民事执行效率价值的实现。此处提到的执行裁判权,其裁判只限于程序性争议,不涉及实体权利的争议。将执行裁判权和执行实施权配置在同一民事执行机关内部,应将行使这两种权力的机构和人员切实分离,即同一机构和同一人员不得同时行使执行裁判权和执行实施权,就既能形成相互监督与制约的机制,又能确保民事执行效率价值的实现,从而全面实现执行分权的目的。因此,民事执行权应统一配置在法院内部的同一机构。

参考文献:

1)转引自〔日〕栩瀚孝滩:《刘纷的解决与审利制度》,王亚新译,中国政法大学出版社1994年版,256页。

2)如有人认为:“民事执行权的配置, 即民事执行权由哪个或者哪些国家机关来行使。具体来说, 民事执行权是由人民法院行使, 还是由其他机关行使, 抑或由人民法院与其他机关共同行使。”童兆洪:“民事执行权的配置”, 载《法律适用》2003年第12

3)相关的文章如高执办:“论执行机构内部的分权与制约”, 载《人民司法》2001年第6; 王建军:“论民事执行权的再分配———兼谈执行体制改革。

4)有人认为还包括执行命令权, 参见孙加瑞:《中国强制执行制度概论》, 中国民主法制出版社, 1999年版, 110; 但也有人认为执行命令权不是与执行裁判权、执行实施权相同级别的权力, 参见高执办:“论执行机构内部的分权与制约”, 载《人民司法》2001年第6期。总之, 由于对执行命令权含义的理解存在分歧, 故在它是否为民事执行权的构成部分问题上也存在争议。

5)参见高执办:“论执行机构内部的分权与制约”, 载《人民司法》2001年第6; 童兆洪:“民事执行权的配置及其运行设计”, 载《浙江社会科学》2002年第5期。

    (6)王顺林、丁洪泉:“设立执行法院, 改革执行体制”, 载《政治与法律》1999年第6期。

7)李明霞、万学忠:“建议执行工作交司法行政部门负责”, 载《法制日报》2003316日。

8)贺卫方:《司法的理念与制度》, 中国政法大学出版社1998年版, 264页。

(9)王建军:“论民事执行权的再分配—兼谈执行体制革’,http://www.law-lib.com/lw/lw_view.asp?no=1618

(10)徐杰:“绍兴法院执行权两级分离的探索与实践”, 载张启楣主编:《执行改革理论与实证》, 人民法院出版社2002年版, 316- 320页。


1转引自〔日〕栩瀚孝滩:《刘纷的解决与审利制度》,王亚新译,中国政法大学出版社1994年版,256页。

2如有人认为:“民事执行权的配置, 即民事执行权由哪个或者哪些国家机关来行使。具体来说, 民事执行权是由人民法院行使, 还是由其他机关行使, 抑或由人民法院与其他机关共同行使。”童兆洪:“民事执行权的配置”, 载《法律适用》2003年第12

 

3相关的文章如高执办:“论执行机构内部的分权与制约”, 载《人民司法》2001年第6; 王建军:“论民事执行权的再分配———兼谈执行体制改革。

4有人认为还包括执行命令权, 参见孙加瑞:《中国强制执行制度概论》, 中国民主法制出版社, 1999年版, 110; 但也有人认为执行命令权不是与执行裁判权、执行实施权相同级别的权力, 参见高执办:“论执行机构内部的分权与制约”, 载《人民司法》2001年第6期。总之, 由于对执行命令权含义的理解存在分歧, 故在它是否为民事执行权的构成部分问题上也存在争议。

 

5参见高执办:“论执行机构内部的分权与制约”, 载《人民司法》2001年第6; 童兆洪:“民事执行权的配置及其运行设计”, 载《浙江社会科学》2002年第5期。

6王顺林、丁洪泉:“设立执行法院, 改革执行体制”, 载《政治与法律》1999年第6期。

 

7) 李明霞、万学忠:“建议执行工作交司法行政部门负责”, 载《法制日报》2003316日。

(8) 贺卫方:《司法的理念与制度》, 中国政法大学出版社1998年版, 264页。

(9)王建军:“论民事执行权的再分配—兼谈执行体制革’,http://www.law-lib.com/lw/lw_view.asp?no=1618

 

10徐杰:“绍兴法院执行权两级分离的探索与实践”, 载张启楣主编:《执行改革理论与实证》, 人民法院出版社2002年版, 316- 320页。

责任编辑:研究室    

文章出处:新华区人民法院报送    


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