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浅论民事审判中房屋拆迁纠纷案件 存在的问题及解决对策

  发布时间:2014-07-22 15:42:01


随着我国城市建设以及城镇化的快速发展,房屋拆迁纠纷日益凸显,房屋拆迁纠纷的解决及其补偿已经逐渐成为一个社会性的热点问题,如最近财新传媒记者陈宝成在老家山东省平度市因暴力抗拆涉嫌非法拘禁罪被刑拘,事件一出立即在网络上引起强烈反响,一时间房屋拆迁纠纷问题被推至风口浪尖。目前,房屋拆迁纠纷日益增多,加之房屋拆迁案件复杂的特点及民事与行政交叉的审判态势,基层法院审理房屋拆迁案件的难度加大。本文立足法院审判实践,分析当前民事审判中房屋拆迁案件的现状,就有房屋拆迁协议纠纷和无房屋拆迁协议纠纷的解决程序进行解析,并提出处理有关房屋拆迁纠纷案件的宏观应对措施。

一、房屋拆迁案件在民事审判中的基本情况

(一)房屋拆迁案件在民事审判中的现状

1.房屋拆迁案件在民事领域有所淡化,但在行政诉讼领域逐步凸显

2005年最高法批复规定“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议,就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼,人民法院不予受理,并告知当事人可以按照《城市房屋拆迁管理条例》第 16 条的规定向有关部门申请裁决”,该批复明确规定凡拆迁人与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议,就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的,人民法院不予受理,但这些案件却可能马上换一种形式,以行政诉讼的方式出现。

2.意思自治原则逐步确立,拆迁协议成为取代拆迁政策的主要审理依据

随着《物权法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《条例》)的实施,公民的法制意识增强,国家本位与公民本位的关系也得到良性处理,拆迁行为逐渐向规范化发展,各地政府逐步出台了一系列的具体规定,逐步向依法拆迁、和谐拆迁转化。拆迁户的选择权受到更多的尊重,野蛮拆迁的情况进一步好转。[1]

3.民事案件中越来越多的涉及对拆迁合法性的审查,如土地的征收、征用的问题,民事和行政案件交叉,难以回避。

(二)房屋拆迁纠纷案件的主要特点

1.房屋拆迁案件法律关系复杂。房屋拆迁纠纷涉及的法律关系较为复杂,在现行的法律体系中,同一拆迁行为可能涉及行政法律关系、民事法律关系,还有可能涉及诉讼法律关系。行政法律关系可能表现为拆迁许可纠纷、拆迁裁决纠纷等;民事法律关系表现为拆迁人与被拆迁人就安置补偿协议有关事宜的纠纷。在拆迁实施中,由于权利义务之争,可能导致仲裁、诉讼、强制拆迁、先予执行等司法行为,这就涉及到诉讼法律关系。

2.房屋拆迁案件类型集中。房屋拆迁纠纷主要集中在行政案件与民事案件两大部分。行政拆迁案件可能表现为拆迁许可纠纷、拆迁裁决纠纷、拆迁强制纠纷、拆迁处罚纠纷、拆迁不作为纠纷等。民事拆迁案件所涉类型较多,主要包括:认为拆迁人不履行拆迁协议,要求法院判决拆迁人继续履行或者承担违约责任;认为拆迁协议是强迫签订的,要求法院确认无效;认为拆迁协议中的安置补偿费用、方式与法律、行政法规或地方政府的规范性文件不一致,或认为地方政府的规范性文件与法律、行政法规不一致,要求重新确定安置补偿方式;[2]认为拆迁范围包含了农村集体土地,要求给付地上附着物补偿及土地征用补偿费用或要求确认拆迁协议无效,重新安置或认为强制拆迁违法,要求按照侵权行为予以赔偿;对拆迁中涉及的被拆迁房屋价值评估有异议,要求法院重新予以评估;拆迁协议约定的安置地点、方式不明确,要求法院裁判予以安置。

3.房屋拆迁纠纷案件的被拆迁人趋于组织化。在拆迁中,因为少数被拆迁人与拆迁人发生纠纷,经常导致一大片被拆迁人拒绝签订安置补偿协议或拒绝搬迁;即使经过政府相关部门裁决后,仍有部分被拆迁人向人民法院提起行政诉讼。由此出现以少数钉子户带头,大多数被拆迁户附随的难拆迁现象。

4. 涉房屋拆迁案件的信访率居高不下。根据部门地区信访局统计的资料显示涉房屋拆迁案件的信访事件占到20%左右,并呈现信访率居高不下的现状。

二、导致房屋拆迁纠纷的主要原因

通过对审判实践中个案的分析,笔者认为,导致房屋拆迁纠纷的原因主要有以下五个方面。

()拆迁透明度不高,“黑箱操作”现象严重,被拆迁人对房屋拆迁管理部门缺乏信任感

按照有关法律和行政法规的规定,被拆迁人应享有对房屋拆迁补偿相关事项的知情权,而在拆迁实践中,拆迁管理部门和拆迁人侵犯被拆迁人的这种基本权利的情况较为普遍,房屋拆迁主管部门和拆迁人往往对被拆迁人关心的拆迁范围、拆迁期限、补偿标准、拆迁政策以及房屋评估情况实行信息封锁,被拆迁人不但毫无知情权、参与权、申辩权,而且还被要求无条件地“服从大局”、“舍小家,顾大家”。拆迁管理部门制作的拆迁裁决书也没有很好地体现公开、透明的原则,有相当一部分裁决书的内容过于笼统,没有给被拆迁人交待清楚法律和政策,裁决说理含糊不清,缺乏针对性和说服力,少部分裁决书的结论甚至没有可操作性,根本不能解决实际问题。

()拆迁人与被拆迁人对被拆房屋的作价补偿争议大

拆迁人与被拆迁人对被拆房屋的作价补偿争议是出现房屋拆迁纠纷的重要原因,具体表现:一是地方政府制定的房屋货币补偿基准标准偏低,被拆迁人普遍难以接受;二是拆迁人与被拆迁人在房屋用途的确定问题上存在着较多分歧。目前,拆迁人大多主张房屋的用途只能以房产证的记载为准,房屋拆迁管理部门一般也以此作为裁决依据,而有些城市城区的许多店面都是随着旧城改造步伐的加快而破墙开店的,这些经营户一般也没有到房屋管理部门办理房屋用途变更手续。在使用人的性质上,有的是私营企业,有的是集体企业和全民企业,但更多的是个体工商户,他们以店面经营为主要生计来源。由于住宅房屋与非住宅房屋在拆迁补偿上存在较大差别,因此,在拆迁安置时,拆迁人与被拆迁人在这方面的矛盾也难以调和。

()房屋安置难以达成协议

一是对安置房屋的地点与楼层方面的争议。在安置地点方面,对于原地安置的方式,被拆迁人大多都能接受,发生争议的主要是异地安置的方式。如被拆迁人从交通便利、社区服务完备的市中心迁到各方面条件相对较差的区域,一般都会产生一些不平衡的心态,而对拆迁抱有抵抗心理,甚至引发纠纷。在安置房屋的楼层方面,主要是一些上了年纪的被拆迁人以年纪大、行动不方便而不愿意接受较高楼层的安置房。二是店面房的安置难度大。如一些原经营地段好、利润高的商业铺面的所有人都要求拆迁人按原址、原面积给予商业铺面安置,而不愿意接受货币补偿或在异地进行安置。

()房屋安置协议的内容不明确,难以执行

主要表现在拆迁人和被拆迁人所订立的房屋安置协议条款不齐全,协议中对安置房屋的面积、结构、朝向、楼层、通风、采光等内容的约定含糊,在具体落实安置房屋时,因双方理解不一致而发生纠纷。

()拆迁人违约现象普遍

房屋拆迁安置合同纠纷多是因拆迁人违约引起的。拆迁人违约主要有以下几种情形:一是有的拆迁人不按协议约定的房屋地点、面积、价格安排被拆迁人回迁。二是有的拆迁人不按约定的期限支付安置补偿款。三是有的拆迁人擅自延长拆迁安置的过渡期限,逾期交付安置房屋,造成了被拆迁人较大的经济损失。

三、     房屋拆迁纠纷解决程序存在的若干疑难法律问题

我国对征收中产生的纠纷根据有无补偿协议规定了不同的纠纷解决程序:一是达成补偿协议的,根据《条例》第二十五条第二款的规定: “补偿协议订立后,一方当事人不履行补偿协议约定的义务的,另一方当事人可以依法提起诉讼。”二是未签订拆迁补偿协议的,根据《条例》第二十六条之规定,应当由房屋征收部门做出补偿决定,被征收人对补偿决定不服的,可以依法申请行政复议,也可以依法提起行政诉讼。但区区两个条文、寥寥数字,对于大量有待解决的纠纷来说尚过于简单,对被征收人权利的保护也存在疏漏之处。

(一)有房屋拆迁协议纠纷主要法律问题

1.对拆迁人拖延履行拆迁协议约定的安置补偿义务的,则判决拆迁人承担违约责任,这部分案件绝大多数能做到案结事了。

2.被拆迁人认为拆迁协议是强迫签订,应当由被拆迁人举证证明。实践中,被拆迁人几乎不可能提供这方面的证据,所以自 2005 年到目前为止,还没有发现确认协议无效或撤销的案例。

3.对于拆迁协议中安置补偿的方式、费用与政策法规不一致的,则按照拆迁政策规定予以调整。

4.房屋拆迁协议的变更履行、替代履行问题。合同的变更履行是指房屋面积、朝向等部分的变化,替代履行是指履行的方式变化,比如以货币补偿代替产权置换等。合同变更履行的原因不同,处理方式也不同。一是规划调整。拆迁补偿协议达成以后,如果因为政府正常规划的调整,拆迁补偿协议需要变更的,适用情势变更原则,由双方另行协商,以达到与变更前的补偿水平持平。如果是因为开发商人为的、恶意的违约,如擅自更改建筑规划、设计,甚至在实践中被拆迁人根本找不到拆迁协议中约定的回迁房,以致原拆迁合同关于交付回迁房的约定无法履行等情况,使拆迁协议无法得到履行,被拆迁人的利益无法得到保护,那么依照合同法的规定,开发商应当承担违约责任,应判决开发商按高于该类房屋市场价 10%~30%的比例赔偿被拆迁人,以适当体现对恶意开发商的惩罚。二是开发商不当处分补偿安置房屋。[3]拆迁补偿协议中的补偿房屋未在国土部门办理登记手续,开发商将补偿房屋再出售于他人或将该房产用于抵押,而且办理了登记手续。这种情况可以参照最高院关于商品房买卖的司法解释处理,判令开发商赔偿拆迁户高于市场价的价款。

(三)未达成补偿协议的纠纷解决程序存在的问题

《条例》规定达不成补偿协议的,需要做出补偿决定的程序,被征收人对补偿决定不服的,可以依法申请行政复议,也可以依法提起行政诉讼。这一规定相较之前达不成协议的裁决程序,可谓是一个重大改变,但该《条例》却未对房屋征收部门不做出决定( 特别是未做出决定而被征收人又自愿配合先行进行了搬迁) 的情况下,当事人获得救济的程序做出规定,使得被征收人此时权利的保护处于真空状态。

四、房屋拆迁案件的解决之策

()完善土地征收补偿法律制度,出台相应的条例实施细则

我国于 2011 年 1 月 21 日公布实施《国有土地房屋征收与补偿条例》,对房屋征收与补偿问题在原有规定的基础上做出了整体性的规范,其与规制拆迁的已有立法相比具有进步意义,但其在公共利益的界定,征收程序的构建,补偿规定的完善、集体土地上房屋征收等方面仍有不足之处。虽然条例已经生效,但考虑到各地实际情况,还要求各省、自治区、直辖市深入开展实践调研,在面向社会各界广泛征求意见的基础上,尽快因地制宜制定相应的实施细则,完善和规范征收补偿制度。同时,应适当限缩界定公共利益的兜底条款,建立完善的听证会制度,让被征收人能真正参与补偿方案的修订、调整环节。条例中未涉及到集体土地上房屋的征收问题,因此立法部门应广泛征求意见,加快推进土地管理法修订,切实规范和完善集体土地征收与补偿。

(二)法官应做好法律漏洞补充

现行《条例》对实践中很多急需解决的问题没有作出明确规定。“法律有漏洞是必然的,立法者于制定法律之初,若疏忽未预见或嗣后情况变更,致发生漏洞,自应为‘漏洞补充’,此种补充,应依活的法律之科学的认识,自由的予以探求,自不待言”,[4]具言之,法官在审理案件时除遵循现有法律及相关法律规定外,可以在基本法理架构下行使法律解释和漏洞补充的职权,使案件得以公平裁判。

(三)公开信息、透明拆迁,满足被拆迁人的知情权

对于城市规划、拆迁过程和结果、拆迁范围、拆迁期限等拆迁信息应公开公告,充分满足被拆迁人在拆迁中知情权,以减少对立,化解矛盾。

(四)加强司法建议工作

房屋拆迁是一项复杂的系统工程,非法院一家可以解决。所以要通过司法建议的形式,及时指出政府以及房屋拆迁管理部门工作中的漏洞和不足,促进其依法行政。要根据不同拆迁纠纷的特征,提出有针对性的、切实可行的、易于被建议单位接受的、便于操作的司法建议。

参考文献

[1]张树义. 行政法学[M]. 北京: 北京大学出版社,2005.

[2]奚晓明. 最高人民法院民事案件案由规定理解与适用[M]. 北京: 人民法院出版社,2011

[3] 苏 倩.浅谈城市征收纠纷中的纠纷解决程序———从征收补偿协议性质变迁说开去.载《 河南警察学院学报》第22卷第2.

[4] 王克稳.城市拆迁法律问题研究[M].北京.中国法制出版社,2007.

[5] 沈开举.城市房屋拆迁法律规制研究[M].北京.中国检察出版社,2009.

[6] 王才亮.房屋拆迁纠纷焦点释疑[M].北京.法律出版社,2004.


[1]刘庆富.房屋拆迁纠纷案件审理中的几个疑难问题,《法律适用》,20055月总第230期第113

 

[2]金俭著.房地产法研究[M].北京.科学出版社,2004年版,第128

 

[3]袁凤芝.城市房屋拆迁纠纷的法律困境与对策思考载《中国商界》2010 8 月总第204 期,第9 8

 

 

[4]高艳华、黄翔翔.房屋拆迁纠纷在民事审判中的若干疑难问题———对徐州中院房屋拆迁安置补偿合同纠纷案件的调查,载《法学研究》,第87

 

责任编辑:研究室    

文章出处:高新区人民法院报送    


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