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新行政诉讼法实施若干问题简析(2016.9)

  发布时间:2019-04-30 07:54:54


      

  摘 要:本文从行政诉讼实施的意义说起,从立案登记制、扩大行政诉讼受案范围、复议机关作共同被告、行政机关负责人出庭应诉、增设简易程序、一定程度上缓解执行难六个方面阐述了新法实施过程中暴露出了的不完善之处,并就如何堵塞漏洞使新制度的预期效果真正显现谈了一些构想。

  全文共6375字。

  关键词:行政诉讼法实施   亮点   问题

  

   行政诉讼,又称行政救济或者司法审查。行政诉讼是司法三大诉讼之一,其特点是解决行政机关与公民、法人或者其他组织等行政相对人之间的行政争议。[参考文献:

应松年.完善行政诉讼,筑牢法治政府的基石[J].中国法律评论,2016,(1).]《行政诉讼法》是司法审査法,它确立的是一种国家权力对另一种国家权力的监督制约制度。著名的宪法和行政法学家龚祥瑞先生认为,行政诉讼法的颁布,标志着当代人治时代的终结和法治时代的开始,意味着一场“静悄悄的革命”,具有划时代的里程碑意义。[龚祥瑞.法治的理想与现实—《中华人民共和国行政诉讼法》实施现状与发展方向调查研究[M].北京:中国政法大学出版社,1993.148.]而2015年5月1日新行政诉讼法的实施,成为落实《依法治国决定》的第一部国家立法,对于提高行政审判公信力,推进法治政府建设具有重要意义。

   新行政诉讼法实施以来的诸多亮点获得较高的美誉度,然新事物总是与问题相而生,在实施过程中暴露出了这样那样的不完善之处,笔者就如何堵塞漏洞使新制度的预期效果真正显现谈一些构想。

   一、立案登记制后案件数量激增,加深行政审判案多人少矛盾,增加了滥诉风险

   立案是老百姓打官司的第一道门槛。行政诉讼“立案难”的问题长期困扰着我国司法实践,有诉不理、拖延立案、增设门槛、年底不立案、不予答复、不出具法律文书等人为控制立案现象,严重影响了司法公信和司法权威。一直以来施行的“立案审查制”成为法院过度审查、提高门槛、调控收案的最好手段,成为该立不立的最好挡箭牌。[黄学贤.行政诉讼立案登记制有效实施的几个基本问题[J].福建行政学院学报,2016,(3).]立案难使得老百姓“告状无门”,公平救济无从谈起。

而立案登记制无疑是这场久旱中的甘霖,被誉为新行政诉讼法的“第一创新点”。[姜明安.论新行政诉讼法的若干制度创新[J].行政法学研究,2015,(4).]从理论上讲,“立案登记制的确立,标志着选择性司法的终结。”[陆永棣.从立案审查到立案登记:法院在司法转型中的角色[J].中国法学,2016,(2).]据最高人民

法院提供的数据显示,2015年全国法院一审行政案件受案数为220398件,同比上升60%左右。

   最高人民法院2016年7月28日刚刚发布的法[2016]260号《关于行政诉讼应诉若干问题的通知》规定,进一步强化行政诉讼中的诉权保护,规定不得违法限缩受案范围、违法增设起诉条件,严禁以反复要求起诉人补正起诉材料的方式变相拖延、拒绝立案。对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证,以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的,要依照《人民法院审判人员违法审判责任追究办法(试行)》、《人民法院工作人员处分条例》等相关规定,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法依纪作出处理。可以说,新规是推动落实立案登记制的有效举措,给法院立案工作又上了一层紧箍咒。

   立案登记制的实行,为老百姓通过诉讼途径寻求权利救济开辟了绿色通道,从而让更多的行政纠纷在法律的框架内得以解决,有利于推动社会治理方式法治化。另一方面,立案登记制后案件数量的激增给法院的行政审判带来前所未有的压力与挑战。

(一)加大了法院案多人少的矛盾

   以笔者所在的石家庄地区法院为例,2015年石家庄市两级法院共受理一审行政案件1402件,同比2014年的672件,上升108.6%。石家庄市市中级人民法院2015年全年受理行政一审案件344件,二审案件446件,而2015年市中院行政庭仅7名法官。各县法院基本上仅1名行政法官,各区法院也仅有2-3名行政法官,大多同时兼办民事案件,如此限量版的人员配备在蜂拥而至的行政案件面前显得捉襟见肘。

   (二)一定程度上存在当事人滥诉风险

   2015年行政一审结案中,裁定驳回起诉比例明显高于2014年,与极少数当事人滥用诉讼权利有关,也与有些法院对立案登记制误读有关。近两年,经常会出现全院行政审判法官疲于应对某几个原告大量类似行政起诉的现象。

   事实上,立案登记制并不意味着凡诉必立、凡立必理。立案审查制向立案登记制的转变,变化并非在于不要审查,而在于如何审查或者说审查哪些内容,立案审查制要求对实体法律关系进行审查并作出预先判断,而立案登记制则仅仅要求对起诉本身进行形式审查。[黄学贤.行政诉讼立案登记制有效实施的几个基本问题[J].福建行政学院学报,2016,(3).]新《行政诉讼法》第50条规定:“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的,应当登记立案。”可见,登记并不等于受理,法院能不能立案,还要看是否符合管辖与起诉条件的相关规定。立案登记制并非随意放松法定起诉条件,更不允许当事人可以滥用诉权而获得法外利益。

   解决之道是司法实践中需要防止将立案审查矫枉过正走向另一个极端,从而为滥诉提供方便之门,要平衡好原告诉权保障与司法资源有效利用之间的关系。

   1.对特定案件类型、极少数当事人滥用起诉权的问题,依法严格审查。加大对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉行为惩治力度。

   2.完善立案庭和行政庭的沟通协调机制,对依法应当裁定不予立案的案件直接裁定不予立案,减少行政审判庭因裁定驳回起诉而加重诉讼负担。同时立案部门要通过引导原告正确确定被告和诉讼请求,理性诉讼,从立案源头上减少行政案件“案结事不了”,“官了民不了”现象,防范反复诉讼问题,避免行政诉讼程序空转。

   二、扩大行政诉讼受案范围导致的适用疑难

   《行政诉讼法》规定的受案范围即司法对公民权利受到行政侵害时的保护范围。三大诉讼中,唯独行政诉讼专章规定受案范围问题。究其原因,行政诉讼涉及司法权与行政权的权力分配,司法机关没有能力对所有的行政行为都进行审查,全面的审查既不可能,也不必要。[马怀德.司法改革与行政诉讼制度的完善—《行政诉讼法》修改建议稿及理由说明书[M].北京:中国政法大学出版社,2004.108-109.]行政诉讼权力监督的程度应当有多深?权利救济的范围应当有多大?从我国的实际情况看,要立即达到公民权利的无漏洞救济,暂时还不可能,只能走逐步扩展、逐步发展、循序渐进的道路,此次修法,仍以具体列举扩大受案范围,这是适应当前形势需要的,因而也是可行的。[ 应松年.行政诉讼法律制度的完善、发展[J].行政法学研究,2015,(4).]

   修正前的行政诉讼法规定“认为具体行政行为侵犯其合法权益可提起诉讼”,新法以 “行政行为”取代 “具体行政行为”,将原来由于具体行政行为的定义给受理案件带来的理论和制度障碍得以清除。

   (一)将政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等纳入行政诉讼受案范围

   行政协议具有双方行为的特点,实践中有的法院按照民事案件受理,有的法院按照行政案件受理,导致审理的依据、适用的规则和审判的结果不尽一致。[ 全国人大常委会法制工作委员会行政法室.行政诉讼法立法背景与观点全集[M].北京:法律出版社,2015.88-89.]本次修法明确将政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议纳入行政诉讼范畴。但没能实现将行政协议作为一个整体解决,没有引入起诉行政相对人一方不履行协议的“官告民”诉讼,行政机关履行请求权的实现是通过民事诉讼解决,还是通过非诉执行解决,仍不甚明确。[ 李广宇.新行政诉讼法逐条注释[M].北京:法律出版社,2015.102.]

   (二)本次修法虽未放开对抽象行政行为的直接起诉,但引入了行政诉讼规范性文件附带审查制度

   引入规章以下规范性文件附带审查带来的主要问题是附带审查的程序公正。法院对行政规范性文件进行附带审查,无论全文审查或只审查个别条款,受审查机关均为制定机关。制定机关没机会到庭发表陈述意见,如何保障审查结论的客观、全面?与此相关的是多种审查程序的衔接。政府内部备案审查程序、人大对行政规范性文件审查与法院的附带审查之间是什么关系?倘若人大、政府对涉案行政规范性文件已经有了审查结论,法院还需不需要再审查?上述问题都需要在后续规则中设定与明确。

   另外本次修法将当事人的权益保障扩大到人身权、财产权之外的其他合法权益,行政诉讼法对人身权、财产权之外的其他合法权益既未明确列入,亦未明确排除,体现了立法当时的踯躅。笔者认为对涉及公民非人身权、财产权的行政行为,如受教育权,政治权利等,是否受理,由单行法律规定,也不失为一个折中方案,为扩大权益保护范围预留了空间。

   三、规定复议维持情形作共同被告,导致复议机关疲于应对

   修正前的行政诉讼法第 25 条第 2 款规定,“经复议的案件,复议机关决定维持原具体行政行为的,作出原具体行政行为的行政机关是被告;复议机关改变原具体行政行为的,复议机关是被告。”实践中行政复议机关为避免作被告,多采用维持方式处理行政复议案件,造成行政复议被虚置,复议机关被戏称为维持会。

   新《行政诉讼法》为避免复议机关不负责任的大量复议维持,确立了“只要申请,就当被告”的格局。即复议决定维持或改变原行政行为亦或复议机关不予受理、驳回行政复议申请,或者逾期未作出行政复议决定,复议机关均为被告。[ 张越.《行政诉讼法》修订的得失与期许[J].中国法律评论,2016,(3).]上述规定的立法本意,为了督促行政复议机关切实履行职责,但反而使其因无所适从而更加避实就虚,以下问题渐渐显现。

   (一)复议维持的冲动仍然普遍存在

   有些复议机关反复向申请人宣传行政复议无用论,鼓励当事人转而进行行政诉讼解决问题或者干脆复议维持了之,与被申请人一起当被告可以仅就程序问题答辩,免得复议改变单独作被告还得就实体问题劳神。河北省行政复议机关2014、2015年案件复议审结数量相差无几,复议维持案件数量亦不相上下(见下表),一定程度上能说明这个问题。

   (二)出庭应诉情况不乐观

   1.《行政诉讼法》第十八条第一款规定,行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件,也可以由复议机关所在地人民法院管辖。原告选择管辖法院制度下,其更加倾向于选择家门口的原行为机关所在地,复议维持作共同被告由此造成了复议机关法制部门疲于应诉,行政复议职能有所削弱。特别是复议机关因为人力、物力、时间、交通条件等限制,无法做到案案出庭,2015年河北省人民政府法制办公室作为原行为机关应诉案件128件,因行政复议作共同被告案件163件,足迹遍布河北省各市。

   2.实际庭审情况是主要的举证质证辩论工作仍由原行政机关负责,复议机关一般仅就复议程序是否合法发表意见,故出庭不出力,出庭不出声较为普遍。

   由上可见,无论从复议案件维持比例还是出庭应诉效果来看,复议机关复议维持作共同被告的规定,远远未达到立法当时的预期效果。在此项制度未作修改前,需要给复议机关充分的人员编制及物质保障,确保法律规定真正能落到实处。   

   四、行政机关负责人出庭应诉情况并不乐观

   修正后的行政诉讼法第三条第三款规定:“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”此规定对行政机关负责人课加了出庭义务。行政首长出庭应诉被誉为 “执政为民的试金石”、 “法治政府建设的风向标”。行政首长出庭接受审查并聆听原告和第三人的意见,体现了对司法的尊重和对行政相对人的诚意,搭起了官民之间平等对话与理性沟通的平台。行政首长在法庭上对合法行政行为予以解释、澄清或者说明,让当事人理解所作出的行政行为,可以缓解或者消除对方当事人的对立情绪;对违法行政行为,通过倾听对方当事人的意见可以让行政机关认识到错误或疏漏之所在,直面问题,并承认错误,求得对方当事人的谅解,更为可贵。[ 杨伟东.行政诉讼制度和理论的新发展—行政诉讼法修正案评析[J].国家检察官学院学报,2015,(1).]

   事实上早在2014年8月份,我省即发出《关于建立行政机关负责人行政诉讼出庭应诉制度的通知》,规定:“原告5人以上的群体性案件”、“本机关就自然资源权属争议作出处理决定的案件”、“涉及农村集体土地征收补偿或者房屋征收、补偿的案件”、“造成公民死亡或者丧失劳动能力的行政赔偿案件”、“因环境污染引起的行政赔偿案件”、“因撤销、吊销行政许可导致企业停产停业或者公民丧失主要经济来源而引发的行政诉讼案件”等九种情形,被诉行政机关主要负责人应当出庭应诉。

   但司法实践中行政机关负责人出庭应诉制度经常让法院陷入左右为难的尴尬境地:被告行政机关对法院寄送的负责人出庭通知不重视甚至不理睬,只派一般工作人员出庭,通常以行政首长开会为由搪塞。而原告期冀在法庭上见到更高级别的领导,往往以行政负责人不出庭为由要求法院延期审理或者认为法官偏私要求合议庭成员回避。这就要求行政法官在目前情境下对原告做好释法明理,告知其行政机关负责人应当出庭而未出庭,并不影响案件的正常审理,避免庭审纠缠于行政机关负责人是否应当出庭、不出庭是否有正当理由等细节,影响正常庭审秩序,降低庭审效率。

   可喜的是,最高人民法院2016年7月28日刚刚发布的法[2016]260号《关于行政诉讼应诉若干问题的通知》规定,“人民法院书面建议行政机关负责人出庭应诉,行政机关负责人不出庭应诉的,人民法院应当记录在案并在裁判文书中载明,可以依照行政诉讼法第六十六条第二款的规定予以公告,建议任免机关、监察机关或者上一级行政机关对相关责任人员严肃处理”。但在目前体制环境下,法院能否做到惩戒行政首长,此项规定是否具有可操作性,尚是疑问。

   五、简易程序适用的具体规定仍待完善

   简易程序的适用涉及到司法公正与司法效率的矛盾问题。民事诉讼法与刑事诉讼法早已有简易程序的制度安排,1990年行政诉讼法制定时简易程序亦被讨论过,但多数委员认为行政案件涉及民告官,本身比较复杂,终将简易程序拒之门外。然而,二十多年的行政诉讼实践表明,简易程序确为现实所需,此次修法适时增加了简易程序,并对适用范围和程序作出了框架式规定。简易程序仅适用于第一审中简单的行政案件,包括两类: 一类是法定案件,即对于政府信息公开案件、案件涉及款额二千元以下的、被诉行政行为是依法当场作出的三种案件类型,法院认为事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的第一审行政案件,可以适用简易程序;另一类是意定案件,对第一审案件,当事人各方同意适用简易程序的,可以适用简易程序,发回重审、按照审判监督程序再审的案件不适用简易程序。[杨伟东.行政诉讼制度和理论的新发展—行政诉讼法修正案评析[J].国家检察官学院学报,2015,(1).]

   对于适用简易程序审理的行政案件,要求审判员一人独任审理,在立案之日起45 日内审结。但关于行政诉讼简易程序的具体程序设计、行政诉讼文书制作没有统一的标准,法院在无法律法规明文规定又无成熟经验可复制的情形下,多持谨慎保守态度,不敢轻易尝试。目前河北省高级人民法院正在对简易程序制度适用进行调研,期待具体的指导意见早日出台。

   六、追究行政机关负责人责任,一定程度上缓解了执行难

   本次修法加大了执行问题的解决力度,并且在执行措施方面更加多元化。新《行政诉讼法》第96条规定了对于行政机关拒绝履行状况的五项执行措施。对于不履行判决的惩罚对象从旧法规定的行政机关延伸为行政机关负责人。法定履行期限届满不履行的对“该行政机关负责人”按日处50-100元罚款;拒不履行,社会影响恶劣的情形,可以对“该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员”予以拘留,情节严重构成犯罪的,依法追究刑事责任。这一规定可以称为中国式的 “藐视法庭”惩戒制度,是本次修法执行方面最大的亮点。另外对拒不履行的,法院可以将相关情况予以公告,也可向监察机关或者上一级行政机关提出司法建议。理想的制度安排难免会遭遇现实的尴尬。对于行政机关负责人的处罚能否落地,还是象征意义大于实质价值,尚需时日验证。

   结语

   “依法治国、依法治官、依法治权的办法有很多,但是行政审判是其中一个重要的治本之策,肩负着对公民、法人权利保护的重任。任重而道远。行政审判本质上是“权力对权力的审判”,是“强力对付强力的游戏”,[ 胡肖华,江国华.行政审判方式的特点研究[J].法律科学,2000,(5).]权力参与行政审判造成行政审判困难。缺乏独立公正的司法审査体制和诉讼安全机制,人们诉讼预期灭失,老百姓“信访不信法”,司法权威难以树立等问题始终困扰着行政诉讼。

   英国著名法官丹宁勋爵曾指出:“在所有必须维护法律和秩序的地方,法院是最需要法律秩序的,司法过程必须不受干扰或干涉”。[ [英}丹宁勋爵.法律的正当程序[M].北京:群众出版社,1984. 9.

]最高人民法院司法解释规定了行政诉讼交叉管辖、提级管辖等措施,努力克服行政机关对行政审判的干预。另外新法施行后,行政机关尊重司法裁判的意识有所增强,行政执法标准更加向司法审查标准靠拢。期待行政诉讼的明天会越来越好,我们心怀希望,行政审判的法官也应有更多的担当精神。

责任编辑:研究室    

文章出处:石家庄市中级人民法院行政庭报送    


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