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公益诉讼问题研究(2016.12)

  发布时间:2019-04-30 07:55:53


 论文提要:

 近年来,随着我国经济不断发展,民众法律意识增强,有关保护公共利益的民事案件不断增多,不论是法律界的人士还是普通大众都呼吁建立公益诉讼的制度,2012年8月31日,我国《民事诉讼法》第二次修正案通过,新民诉法第五十五条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”公益诉讼制度的建立是我国这次修改民诉法的亮点之一,它规定了公益诉讼的受案范围,也规定了公益诉讼原告资格,是对社会管理的创新,有利于我国市场经济的发展,有利于我国和谐社会的建立,并且有利于民众更好的参与到国家事务的管理当中。但是我们在取得进步的同时,应当认识到不足,现在我国的公益诉讼制度建立时间还不长,法律规定方面还不够充足,我们通过对他国公益诉讼的研究和分析我国公益诉讼的现状,才能更好地推进公益诉讼制度的发展。本篇论文共计字数6066字。

 主要创新观点:

 本文将在以下几个方面给出自己的观点及解释,首先在关于公益诉讼的原告适格问题上是否应当包含自然人;其次关于公益诉讼的受案范围是否应当进行相应的扩展;再次,关于公益诉讼的受诉法院,管辖权;最后,公益诉讼是否可以适用调解。

 以下正文:

 现代社会,各国都有对于公益诉讼进行了相关的司法保护,建立了公益诉讼的制度。在我国,随着经济的不断发展,民众法律维权意识不断进步,也出现了一些不仅仅维护个人私利,也维护公共利益的案件,因此法律业界人士和有关部门多次强烈呼吁在民事诉讼法中增加关于民事公益诉讼制度的规定,2012年我国《民事诉讼法》第二次修正案通过,其中第五十五条就包含了对公益诉讼制度的规定,公益诉讼制度的建立是对我国社会管理的创新和进步,但是不可否认的是我国对公益诉讼制度的建立起步较晚,现有规定尚不成熟,需要在不断总结客观现实的状态下逐步完善。

 公益诉讼的定义及我国公益诉讼的现状

 公益诉讼最早起源于古罗马,当时古罗马就已经区分了公益诉讼和私益诉讼,古罗马所规定的公益诉讼就是保护社会公共利益的诉讼,除法律有特别规定者外,凡市民均了提起。[1]

 现代国家的公益诉讼制度以英美法系国家最为发达,大陆法系虽说也有自己的公益诉讼制度,但是出于对传统概念的禁锢,相对于英美法系的国家来说其公益诉讼制度还是相对落后。美国的公益诉讼制度较为完善,有许多法律条文用以规范公益诉讼制度,例如从1863年的《反欺骗政府法》到后来的《谢尔曼反托拉斯法案》、环境保护法以及《克莱顿法》,均规定了个人或者政府机关可以提起公益诉讼。英国的公益诉讼制度中检察长是法律规定的唯一一个在法庭上有权代表公众的人,私人或者私人组织只有在取得检察长同意后才能提起公益诉讼,当然,除此以外,英国的公益诉讼制度还有一些原告主体,比如说种族平等委员会对性别、种族歧视有提起诉讼的权利。大陆法系中,德国的公益诉讼采取的是比较保守的规定,诉讼原告的主体资格仅限于检察院和团体诉讼。法国的公益诉讼制度也是规定了由检察院和团体提起诉讼,甚至法国是第一个规定由检察机关提起公益诉讼的国家,现在这项制度被各国采纳,法国的团体诉讼制度也较为发达,它对何种团体可以提起公益诉讼做了较为明确的规定。

 我国在2012年8月31日,通过的《民事诉讼法》第二次修正案第五十五条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”自此,社会公共利益被纳入了我国民事诉讼法的保护范围,公益诉讼制度在我国有了明文规定。

 就我国公益诉讼规定的浅析

 《民事诉讼法》第二次修正案第五十五条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”该发条规定了公益诉讼的受案范围,原告资格,可以说给公益诉讼制定了基本的范畴,但毕竟处于实施的初始阶段,新民事诉讼法的规定又比较原则,只是为这项诉讼制度的创立提供了法律依据,因此不管是在对条款的理解方面还是适用方面,具体的实施规则尚需在司法实践中进一步探索。

    (一)关于原告主体资格

 第五十五条规定:“......,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”关于法律规定的机关,大众都普遍认为人民检察院较为适合提起公益诉讼,这向观点在我看来无可厚非,并且在2015年7月1日,十二届全国人大常委会第十五次会议中作出《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》,相应的选择了北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃13个省、自治区、直辖市的检察院开展为期两年的公益诉讼改革试点,相信通过试点工作的进行,逐步能总结出检察院作为公益诉讼原告主体资格如何能够更好的实施它的权利。但是关于有关组织的范围,大家普遍比较困惑,因第五十五条规定的公益诉讼受案范围是对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,那是否任何的环保组织以及消费者协会都有权提起公益诉讼,所以关于原告主体资格的“有关组织”的认定,需要人民法院在司法实践中逐步探索确定,由于公益诉讼处于实施的初始阶段,司法经验及实践经验都不足,“有关组织”的性质、诉讼能力各不相同的情况下,为保障在维护社会和谐稳定的前提下有序、有效开展公益诉讼,应当对“有关组织”的资格进行细节上的认定,在此我们可以借鉴法国对于团体提起公益诉讼的规定,法国规定法国的职业行会在以下的情况下享有公益诉讼的诉权:(1)行会必须是职业行会;(2)行会说追求的利益必须与该行会的目的是一致(3)所追诉的侵犯公共利益的行为没有构成刑事犯罪的。我们可以在法国现有的规定的基础上,根据我国的国情以及现代社会的要求对“有关组织”予以规定,用以促进公益诉讼制度的顺利推行。

 我国的公益诉讼制度的原告主体资格限定为法律规定的机关和有关组织,对于自然人是否有权利提起公益诉讼,法律界也是众说纷纭,有人说有些案件确实是自然人起诉的,但是他所诉的不仅仅关乎他自身的利益,其实也涉及到了公共利益,因此也就是说该自然人提起的也是公益诉讼,而有些人对该项说法不能认同,笔者在此也是持不能认同的观点,因为任何侵犯公共利益的案件势必会侵犯个人利益,自然人所提出的民事诉讼可能会涉及到公共利益的部分,但是他只是基于私利受损而提起诉讼,公益诉讼解决的是公共利益的损失,与私益诉讼有明显的区别,若和个人利益挂钩,虽说有共同诉讼的存在,那么我们也要考虑是不是会带来诉讼竞合的问题。因此笔者认为公益诉讼的原告主体资格中不应当包含自然人的范围,但是,我们可以参考英国公益诉讼中“检举人诉讼”的形式,在英国,只有检察长能够代表公众提起诉讼,阻止危害公共利益的不正当行为,共鸣没有提起公益诉讼的权利,但是公民可以请求检察长让其去督促维护公共利益的诉讼,而在该案件中原告还是检察长,公民作为检举人参加诉讼,所以叫做“检举人诉讼”,这个模式的存在有其优势所在,因为公民生活在社会之中,哪些行为严重损害了公共利益是公民的切身体会,检举人诉讼因而能够更好的使公益诉讼发挥其的功效。

    (二)关于公益诉讼受案范围

 从以上《民事诉讼法》第55条我们可以清楚的看出,对于公益诉讼的受案范围只是简单地表述为“污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”,归根结底,我国公益诉讼的受案范围是损害社会公共利益的行为,这种行为包括污染环境、侵害众多消费者合法权益等,一个“等”字虽能在一定程度上避免对民事公益诉讼的范围限定得过于狭窄,但是缺陷也是很明显的[2]。避免了使公益诉讼的受案范围过于狭隘,但是也增添了法院在受理公益诉讼案件上的难度,哪些行为可以说是侵害了社会公共利益的,比如说侵犯作为公共利益一方面的劳动者公众利益,是否能后由工会或者其他组织提起公益诉讼。 由于我国还处于公益诉讼建立的初始阶段,不管是从司法实践还是从现实考虑,立法都不可能对公益诉讼做到详尽的规定[3]。在这种情况下如果想要将法律运用于现实社会,最好的方法就是借助法律解释。但接下来面临的问题是,谁将拥有解释权的问题。考虑到公益诉讼毕竟不同于一般的诉讼,所以一旦检察机关作为起诉主体出现时,似乎最高人民法院就不那么合适作为解释主体了。此时最好的做法是应该让解释权回归立法机关,让立法解释来明确受案范围。要想尽量使公益诉讼的受案范围清晰和完整的话,应结合目前现有的司法实践,将已经出现且为各方所认可的案件进行适当的归类,并将其列在在相应的立法解释条款中,然后再运用兜底条款作出具有包容性的弹性规定。否则仅依靠法官的自由裁量权,大大增加了公益诉讼的实施难度。  

    (三)关于公益诉讼受诉法院

 公益诉讼的本身性质其实也是一种侵权的行为,不过它所侵犯的是社会公众、不特定人群的公众利益。《中华人民共和国民事诉讼法》第二十八条规定:“因侵权行为提起的诉讼,有侵权行为地或者被告人住所地人民法院管辖”。最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释第二十四条规定:“民事诉讼法第二十八条规定的侵权行为地,包括侵权行为实施地、侵权结果发生地”。

 作为侵权行为的一种,笔者认为应当参考民事诉讼中的侵权行为受诉法院的规定。有些学者认为在目前民事公益诉讼初步施行阶段,为保证案件审理效果,倾向认为公益诉讼原则上应由侵权行为地或者被告住所地中级人民法院受理,这种观点是考虑到公益诉讼毕竟是侵犯公众利益的诉讼,对本辖区有着重大影响,《中华人民共和国民事诉讼法》第十八条规定在本辖区有重大影响的案件由中级人民法院管辖,可见上述观点是合理合法的。

    (四)关于公益诉讼是否可以适用调解

 在公益诉讼的制度中,关于公益诉讼能否适用调解,一直存在较大争议。有人认为公益诉讼是基于公共利益受损而提起的诉讼,就公益诉讼进行调解极有可能会造成公共利益受损,进而认为公益诉讼不应当适用调解。在笔者看来,在私益诉讼中,调解制度也是在不得损害他人和社会公共利益的基础上达成的,因此调解制度本身,无论是公益诉讼还是私益诉讼均不得损害社会公共利益。而且我们应当看到调解可以使公共利益及时得到有效填补,节省司法资源,并不必然使公共利益受损。因此,原则上在不损害社会公共利益的前提下,民事公益诉讼仍然可以适用调解,但不是应当适用调解,对哪些公益诉讼案件可以适用调解,如何调解需要相关法律进行支撑,也需要法官的自由裁量权的判断。

    (五)公益诉讼制度的举证责任问题

    公益诉讼作为诉讼的方式之一,同样存在证明责任的问题。现阶段,我国举证责任一般是谁主张,谁举证,由举证责任方负责举证,法院只能以证明责任的负担原则来作出判决。对于公益诉讼案件中有以下问题需要证明:(1)是否有侵害公共利益的行为发生;(2)该行为是否造成了公共利益受损或处于受损的状态;(3)造成该损害的人是否具有法律责任能力;(4)造成损害的人的行为是否违反法律的规定;(5)造成损害的人是否有过错;(6)损害行为与损害结果之间是否存在因果联系。我国现在对侵权案中中的证明责任的分配参考的是最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》,其中第四条关于特殊侵权案件中的证明责任分配的规定中有关于“环境污染”和“产品瑕疵”等几项规定,公益诉讼其实也是侵权诉讼的一种,其也具有一定的特殊性,所以笔者认为,在公益诉讼案件中,原告需证明两件事情,即有侵害公共利益的行为发生和该行为造成了公共利益的受损;而被告方应当承担其不应当承担责任的举证责任,如被告不具备法律责任能力,被告的行为与损害结果没有因果联系,行为人的行为没有违法性,行为人没有过错等。

(六)公益诉讼制度的诉讼费用承担

 在关于公益诉讼的诉讼费用的承担方面,由于 当事人提起公益诉讼的目的主要是为了维护公共利益而为私利,并且考虑到起诉一方往往为实力较弱一方,因此,诉讼费用的承担问题也显得尤为重要。如果诉讼费用的设置合理,不但能够减轻原告的负担,提高社会公众参与民事公益诉讼的积极性,而且在一定程度上能达到抑制滥诉效果。

 综合考虑各方面因素后,可设置如下费用分担规则:

 原告方诉讼费的承担

   由于原告地位一般相对较弱加之公益诉讼案件的复杂性,为了减轻原告的诉讼负担,有必要设立类似于公益诉讼委员会的组织用于支持公益诉讼,但其支出的费用有上限。需要时,原告应向委员会申请,并与其达成一致意见。另外,如果原告提起的诉讼确为民事公益诉讼,公益诉讼委员会不得拒绝承担相应的费用。但是公益诉讼委员会享有相应的追索权,即其承担的所有费用可以向败诉的被告进行追索。

   败诉后被告诉讼费的承担

   出于对原被告双方被告经济实力的考虑,法院可以判决胜诉被告的诉讼费用由其自己承担或者由原告分担一定比例。

   律师费用的承担

    相比较于一般民事诉讼而言,公益诉讼中案件相对复杂,这就要求律师要投入很大的精力,那么律师费用自然也就相对较高。一方面,原告可以向公益诉讼委员会申请支持。另一方面,既然是公益诉讼,可以尽量寻找公益律师,或者建立公益律师制度[4]

    三、公益诉讼制度对我国的启示

 公益诉讼制度对我国具有重要的现实意义,笔者从以下几个方面进行阐述。

 公益诉讼制度有益于市场经济的发展

    公益诉讼制度的建立可以有效的维护市场经济秩序,保护市场经济的发展。现在有些公民为了保护消费者的合法权益一直奋斗在打假的第一线,现在应客观实际的要求,公益诉讼制度的建立,将维护消费者合法权益的公益诉讼形成制度,不仅有利于消费者权益的保护,更有利于我国市场经济的建设。

 公益诉讼制度的建立是法治进步的表现

    公益诉讼制度的建立是对我国现在公共利益保护盲区的补充。我们现在所存在的三种诉讼形式,——民事诉讼,刑事诉讼,行政诉讼,民事诉讼对公共利益的保护只能通过代表人诉讼的形式呈现,但是对于未能通过代表人诉讼的案件而无能为力;刑事诉讼只能对侵害公共利益构成犯罪的行为进行制裁;行政诉讼只是通过对具体行政行为的审查来保护公共利益,那么对于未能形成代表人诉讼且又未构成犯罪的侵害公共利益的行为该如何进行惩治,那就是公益诉讼的应运而生。

 公益诉讼制度是社会安定团结的重要保障

    随着民众权利意识的觉醒,维护自身利益的意识觉醒,民众参与公共利益保护的活动大多以上访、静坐、围堵机关的方式进行,其实这种做法与公益诉讼制度不畅通不无关系,如今我国规定了公益诉讼制度,民众的诉求可以有的放矢,有利于我国社会的安定团结,有利于和谐社会的维护。

 我国还处于民事公益诉讼建立的初级阶段,由于公益诉讼在很多方面都与普通的民事诉讼存在不同加之我们还缺少实践经验,所以现存的民事公益诉讼制度的构建仍需进一步完善,除了需要立法的细化,同时还需要人民法院、人民检察院、行政机关和各种社会组织在司法实践中的积极参与,使立法、理论研究、司法实践相互促进,逐步完善具有中国特色的符合中国国情的公益诉讼制度。

 [1]周楠:《罗马法原理》,商务印书馆1996年版,第886页

 [2]洪浩,邓晓静.公益诉讼中检察权的配置[J].法学,2013(7):116-122.

 [3]崔声波.民事公益诉讼原告资格探究[D].海南大学,2010.

 [4]刘洪波.民事公益诉讼制度之完善

责任编辑:研究室    

文章出处:赵县人民法院    


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